2020年8月29日，山西省临汾市襄汾县陶寺乡陈庄村聚仙饭店突发坍塌，事故造成29人遇难，7人重伤，21人轻伤。坍塌饭店负责人祁某某已经被刑事拘留，涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪。
发生事故的聚仙饭店，最初是上世纪80年代初的农村自建房，但在随后，多次进行了加盖扩建。聚仙饭店，本是一座二层建筑物，地上和地下各一层。饭店院子前后的两座小楼中间，加盖了预制板房顶，形成了饭店的“宴会厅”。之后，在这个房顶之上，又加盖了顶棚。29日9点40分左右，饭店二层预制板瞬间整个倒塌下来，造成下面宴会厅内的客人，大多来不及逃生。
之前有法律人士发文分析，认为我国对于农民自建低层住宅存在法律规定的空白，法律的缺位导致农民建房行为处于失控和无人监管的状态。事实真的是这样吗？应当由谁来监管，如何来监管？
事发的山西临汾陈庄村聚仙饭店倒塌事件，实际上涉及到两方面的行政监管法律问题，一是农民自建低层住宅的审批建设监管问题，一是住宅用房改为经营场所的审批监管问题。
目前农民建房的正常审批程序，一般是由农户向村委会提出建房申请，再向国土资源部门领取农户建房审批表，而后又要先经过规划部门（城建、国土、公路、电力、文广、电信）依照选址规划程序审批，再经国土资源管理部门逐级审批，从建房用地申请到审批终结，少则6至7个工作日，多则要两个月以上时间。虽然近几年政府相关部门加大了农村宅基地和农村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，农民建房违法用地和违法建设的现象仍十分突出，存在擅自搭建、擅自加层等违法现象。
农村建房一开始基本都是作为低层住宅审批建造的，而后有一些农民为了增加收入，将自有的临街、临路住宅改为饭店，但是并没有完成审批手续，相关的监管部门也放任不管，造成监管的空白地带。
现在各地政府都大力推进乡村旅游经济，增加农民收入，有很多农民住宅摇身一变改成了经营性的民宿酒店，在旅游旺季也出现了民宿一房难求的现象，增加了人员聚集性的活动风险，建筑结构安全风险和消防安全风险都大大增加。
《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）第二条规定“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。”，但是该法第八十三条又规定“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”
《建设工程质量管理条例》（以下简称“《质量管理条例》”）第二条规定“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”，但是该条例又在第八十条规定“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建设活动，不适用本条例。”
《建设工程安全生产管理条例》（以下简称“《安全管理条例》”）第六十九条规定“抢险救灾和农民自建低层住宅的安全生产管理，不适用本条例。”
从以上规定可以看出，农村自建低层住宅不适用《建筑法》及《质量管理条例》和《安全管理条例》的规制，但是对于农村经营性用房的审批建设依然应当纳入到以上法律法规的监管。
根据《民用建筑设计通则》中3.1.2的划分标准，民用建筑按地上层数或高度分类划分应符合下列规定：1住宅建筑按层数分类：一层至三层为低层住宅。
自1993年11月1日起就已施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》中规定：第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：
（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；
（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。
第二十一条在村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及2层（含2层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。
上述条文均规定乡镇的农民自建低层房屋的建设活动，监管主体为乡级人民政府，各地政府亦颁布相关管理办法对农民自建低层住宅进行规定。
以山西省为例，山西省人民政府于1994年颁布《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》，并于1997年修正，该办法中规定：
第三条县级以上人民政府建设行政主管部门是本行政区域内村庄、集镇规划建设管理工作的主管部门。
村庄和集镇的村民委员会在乡级人民政府委托范围内负责本村庄或本集镇的规划建设管理工作。
第五条乡级人民政府的主要职责是：（二）审批农村居民住宅建设的开工申请，并负责现场放样、验线。
第十五条（农村）二层以上住宅，必须由取得等级设计资质证书的建筑设计单位或持有村镇规划设计专项证书的单位进行设计；也可选用县级以上建设行政主管部门推荐的通用建筑设计图或标准设计图。
第十七条村庄、集镇内的各项建设，须按照下列规定办理开工建设手续：（二）住宅建设，由建房单位和个人提出开工申请，经乡级人民政府核查规划选址意见书、用地批准文件和设计图纸，发给建设许可证，派管理建设的人员到现场放样、验线后，方可开工建设。
由以上规定可以看出，农村农民自建低层住宅并没有法律规定的空白，且规定的非常详细，监管责任主体也非常明确。乡级人民政府负责本行政区域内的村庄集镇规划建设管理工作。村庄和集镇的村民委员会在乡级人民政府委托范围内负责本村庄或本集镇的规划建设管理工作。
《物权法》第七十七条规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定“业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。”
该解释中第十一条又规定“业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”
《个体工商户条例》第十九条规定“地方各级人民政府应当将个体工商户所需生产经营场地纳入城乡建设规划，统筹安排。个体工商户经批准使用的经营场地，任何单位和个人不得侵占。”
在我国，土地是归于国家和集体所有的，并且土地的规划是非常严格的，就连房子也并不例外，根据有关法律规定，将住宅或其他用房改作经营用房的，应征得规划和房管部门的同意。根据以上法律规定，农村个体工商户在将农村住宅改为经营场所时，应当经过相邻村民和村民委员会的同意，并经县乡规划部门审批通过。
在农村个体工商户登记时，应当加强对经营场所建设审批手续和现场的审核认定，尤其对于有人员聚集性的经营场所，如民宿酒店等，更应当从严审核认定。对于擅自将住宅改为经营场所的，应当不予工商登记发证。可以看出在该事故中，乡工商所在给聚仙酒店发放工商执照并没有认真审核。
即使在物权法出台之前，对于农民建房的审批手续也非常严格。有些建设时间很早的农民住宅，在之后进行开挖地下室或者违法加建时，基层人民政府的监管人员也是睁一只眼闭一只眼。中国是一个很讲人情的社会，这些监管人员往往会认为都是乡里乡亲的，甚至都沾亲带故，根本不好意思严格执法，再加上收点小恩小惠，就更加无法无天了。本次倒塌的聚仙饭店已经存在近40年，中间又存在多次违法搭建的行为，作为当地乡政府的多任乡长书记们不知道吗？甚至说他们可能都多次去过这个饭店吃饭，不可能不知道。
综上，现阶段我国农村农民自建低层住宅及居住用房改为经营场所的法律规定制定非常详细和完备，现在还欠缺的是监管人员的责任心，建房行为和经营行为都关系到人民群众的重大生命财产安全，要破除亲情社会的束缚，大胆严格执法，对于不负责任的监管人员追责到底，不能等出现重大安全事故再来追究责任。对于房屋建设初期直到目前在任的监管人员完善责任交接，对于前任监管人员发生的监管失职行为，后任监管人员有责任举报追究，并在自己的任内解决相关问题，不将所谓的历史遗留问题遗留给下一任监管人员，下一任监管人员也不要主动做接盘侠，离任交接的不仅仅是财务，更是责任。 |
